[생각]한국 철도 안전문화와 노조의 안전활동

한국철도 안전문화와 노조의 안전 활동

1. 한국철도 안전관리시스템(SMS) 도입

한국철도는 2003년 192명의 안타까운 목숨을 앗아간 대구지하철 화재 사고 이후 철도 안전 전반을 규정하는 철도안전법(2005년 시행)을 제정하였다. 이 철도안전법에 따라 매 5년마다 국가 차원의 철도 안전 종합 계획을 마련해 시행해 오고 있으며 제2차 종합 계획은 매우 중요한 변화를 가져왔다.

2010년부터 2015년까지의 철도 안전 활동을 규정한 제2차 철도안전종합계획은 다음과 같은 4가지 방향의 큰 변화를 담고 있으며, 기존 철도안전정책의 패러다임을 근본적으로 변화시킨 야심찬 계획으로 평가된다.

첫째, 기존 시설 및 차량 등 주로 하드웨어 중심의 안전관리를 제도와 안전문화 등 소프트웨어 중심의 개선 방향을 설정하였다.

둘째, 철도안전법 시행으로 각종 규제를 하나로 포괄하는 단편적 수준의 변화를 넘어 운영기관의 자율과 책임을 제도적으로 보장하도록 하였다.

셋째, 교육과 자격 부여 등의 인적 요인 관리에서 작업 환경 및 안전문화 개선 등 인적 요인의 체계적 관리를 의도하였다.

넷째, 사고 결과에 중심을 둔 관리 체계에서 위험도 분석, 원인 분석에 기초한 안전관리 체계로 변화를 꾀하였다.

2. 안전관리시스템(SMS)과 안전문화

각 분야별로 단편적으로 나뉘어진 제반의 안전관리 활동을 하나의 유기적인 체계로 통합하고 계획(Plan)-실행(Do)-평가(Check)-활동(Action) 의 과정을 통해 피드백하는 프로세스를 ‘시스템 안전관리기법’이라 한다. 철도 사고와 장애를 분석해 선제적 관점에서 안전 목표를 마련하고 피드백을 통해 수정 보완해 재추진되는 순환형 시스템인 것이다.

세계 철도의 전반적인 추세인 ‘시스템 안전관리 기법’의 핵심은 ‘위험도평가에 근거한 안전관리 활동’으로 요약할 수 있다. 위험도평가는 사고 발생 빈도와 발생 이후 예상되는 심각도를 곱하는 방식으로 산출하는 통계적 기법이다. 과학적인 방식으로 이야기되지만 사실은 매우 조잡한 통계 방식에 불과하다. 따라서 이러한 통계적 기법이 제대로 작동하기 위해 필요한 전제가 있는데 그것이 바로 ‘안전문화’이다. 즉, 안전관리시스템이 제대로 작동하기 위해서는 반드시 좋은 ‘안전문화’가 뒷받침되어야 하는 것이다.

‘공식적인 안전관리시스템이 없어도 좋은 안전문화를 가질 수는 있지만, 좋은 안전문화 없이 효과적인 안전관리시스템을 가질 수는 없다.’(미국의 휴스턴 Houston, 2015)

안전관리시스템과 안전문화의 관계를 매우 잘 표현한 휴스턴(Houston, 2015)의 성찰은 두고 두고 깊이 읽어야 할 문구다.

3. 안전문화의 중요성 대두

그렇다면 ‘안전문화는 왜, 언제부터 중요하게 다루어졌는가?’ 한국 철도의 안전문화에 대해 자세히 살펴보기 전에 일반적인 차원에서 안전문화에 대해 살펴보기로 한다.

최초로 안전문화에 주목하기 시작한 것은 체르노빌 원자력발전소 사고 조사였다. 당시 사고조사 보고서에는 ‘조직의 안전문제가 어떠한 것에도 보다 우선도를 갖고, 그 중요성에 따라 주의를 집중시키는 것을 확실한 것으로 여기는 조직과 개인의 태도와 특징 집합’이라고 안전문화를 정의하고 ‘사고의 원인은 안전시스템 등 제도가 없어서가 아니라 제도를 실제 움직이게 하는 안전문화가 없었기 때문이다.’라고 규정했다.

또, 다음의 연구에 주목해 보자. 2007년 허드슨(Hudson)은 세계적 기업에서 안전문제에 대한 초점이 역사적으로 어떻게 변화되어 오는지를 살펴보는 연구를 진행했다. 이 연구에 따르면 사고 발생 건수와 안전 활동의 관계를 다음의 3가지 단계로 구분할 수 있었다.

(1)기술 단계 : 주로 1970년대, 사고원인과 대책을 주로 장비의 결함에서 찾았다. 안전문제를 공학, 장비, 규칙 준수 등으로 해결하고자 한 시대.

(2)시스템 단계 : 사고 원인 해결을 안전관련 시스템에서 찾으려 함. 주로 시스템 인증, 위험 평가, 안전관리시스템 운영 의무화 등으로 대응.(1980년대)

(3)문화 단계 : 90년대 말 이후 안전 성과의 정체기에 이르자 시스템의 집행을 관장하는 개인보다 조직 측면에 관심을 가지게 됨. 즉, 사고 책임이 개인보다는 개인의 사고를 유발하도록 한 제도나 조직 문화적 요인을 강조하기 시작.

이와 같은 허드슨의 연구는 영국 보건안전청(HSE)의 2014년 보고에서도 확인된다. 역사적으로 하드웨어적인 접근을 통해 사고율을 줄였고, 이어서 구성원의 행동 변화와 안전관리시스템의 도입을 통해 사고를 줄였다. 하지만, 최근 사고율 저하가 정체되면서 안전문화에 대한 관심이 증대되고 있다는 것이다.

4. 개선이 필요한 한국철도의 안전문화

한국철도의 안전문화의 수준은 어느 정도일까? 허드슨의 연구에 따른다면 전반적으로 1단계와 2단계의 징후들을 다수 확인할 수 있다.(하드웨어적 개선과 매뉴얼 준수 강요, 그리고 안전관리시스템의 도입 등) 즉, 선진적인 안전관리 시스템의 외형을 이제 비로소 옮겨왔지만, 시스템 작동의 핵심인 ‘안전문화’는 여전히 부수적인 요인 정도로 다루고 있다.

한국 철도는 안전문화의 중요성을 경영자의 방침으로 다음과 같이 4가지 요소로 공표하고 있다.

▫첫째, 원활한 의사 소통과 자유로운 문제제기를 장려하는 보고하는 문화
▫둘째, 정해진 법령과 규정과 절차, 매뉴얼을 준수하는 지키는 문화
▫셋째, 안전의 확보를 위해 조직과 직책을 넘어 일치하는 협력 문화
▫넷째, 사고 사례로부터 배우는 학습하는 문화

이러한 4가지 안전문화와 사업추진 과정의 특징은 다음과 같이 분석할 수 있다.

(1)산업화시대와 군사문화의 잔재가 여전하다.
-안전은 사회적으로 구축되듯이 한국 사회의 급속한 근대화 과정이 고스란히 녹아 있는 것이다. 특히, 정해진 법령과 규정, 매뉴얼을 준수하는 문화를 강조하는 것은 세계적 기업과 선진 해외 철도에서도 발견되지 않는 차이점이다. 매뉴얼을 지키는 문화는 중요하지만, 복잡한 상황 전체를 매뉴얼로 담을 수 없는 한계와 매뉴얼만을 지키라고 강조하는 순간 발생하는 문제점을 잘 이해해야 하기 때문이다.

(2)경영자가 공표한 선언적인 문구에 불과하다.
-한국 사회의 급속한 발전의 이면에는 국가적 차원의 정책 과제 마련과 효율적인 집행을 위한 지시와 지침 남발 문화가 존재한다. 안전 관련 활동에서도 마찬가지로 모든 것을 경영자가 지시하면 해결이 가능하다고 판단하고, 심지어 문화도 지시하면 만들어지는 것으로 오해한다.

(3)문화의 속성을 오해하고 있다.
-4대 안전문화 방침에 따라 안전문화를 바꾸기 위한 다양한 계획을 세워 추진하고 있으나, 문화의 변화는 오랜 기간에 걸쳐 자발성에 근거해 바뀔 수 있는 영역이지 ‘홍보’나 ‘제안 제도’를 통해 해결할 수 있는 영역이 아니다. 스위스 연방철도청 관계자의 ‘문화는 가이드라인을 만들어 지시하는 순간 왜곡될 수 있다.’는 성찰은 깊이 참고해야 한다.

이러한 특징들은 구체적으로 현장에서 어떻게 나타나고 있을까?

첫째, 문제의 원인 규명보다는 개인에 대한 책임을 추궁하는 문화로 나타난다.
-사고의 규모와 관계없이 개인을 비난하는 것으로 위안을 삼고 대책을 대신한다. 이로 인해 중요한 안전 데이터의 보고를 외면하고 있다. 위험성평가에 기초한 안전관리시스템은 그저 보여주기에 불과한 시스템으로 전락하고 있다.

둘째, 과도한 매뉴얼 지상주의가 안전을 저해하고 있다.
-①규정과 매뉴얼을 지키는 것은 기본이다. 하지만, 매뉴얼이 담고 있는 절차는 철도 운행 과정에서 발생 가능한 모든 경우를 상정하지 못하는 한계를 가지고 있다. 그래서 심각한 사고는 기존 매뉴얼을 붕괴시키면서 발생한다고 한다.
-②‘매뉴얼 준수 강조 문화’는 매뉴얼 준수 여부라는 결과에만 주목해 매뉴얼 준수를 방해하는 본질적인 문제점을 감추는 역할을 한다.(예, 서울지하철 구의역 사고)
-③‘매뉴얼 준수 강조 문화’는 사람의 창의적 활동을 억제한다. 일본대지진 당시 JR 동일본 철도노동자들은 매뉴얼을 어기더라도 더욱 안전하고 창의적인 활동을 통해 단 한명의 희생자도 발생하지 않았다.
-스위스 철도에서는 매뉴얼 해석에 대해 ‘5% 여유’를 두어야 한다고 강조한다. 매뉴얼을 지키지 않아도 좋다가 아니라 관리자의 해석은 매뉴얼 준수 과정에서의 여러 어려움을 감안해 그러해야 한다는 것이다.(예, 분기기 45km/h 제한을 열차 중량에 의해 진행 도중 46km/h로 변화되었다면 매뉴얼을 어긴 것인가?)

셋째, 인적 오류에 대한 잘못된 관점으로 나타나고 있다.
-한국 철도에서는 사고 사례를 공유하는 과정에서 ‘사고 원인’을 ‘기관사의 인적 오류’와 같은 방식으로 표현하고 있다. 인간이 모든 시스템 운영의 최후 지점인 만큼 대부분의 사고는 인적 오류로 귀결된다. 하지만, ‘기관사 인적 오류’를 원인으로 규명하는 순간 제대로 된 대책을 세우는 것은 불가능하다. 동일한 ‘인적 오류’에도 그 이전에 존재한 배경은 만 가지 경우의 수를 담고 있기 때문이다. 그런 차원에서 ‘인적 오류는 결과다!’라는 관점의 전환이 필요하다.

최근 국가의 철도 안전 정책은 세계적 추세에 역행하고 잘못된 안전문화를 조장하는 분위기로 회귀하고 있다. 2016~2020년까지의 제3차 철도안전종합계획이 대표적인 사례이다. 하드웨어적 안전 대책을 망라했던 1차 계획을 탈피해, 시스템 안전관리로의 변화와 안전문화 개선을 담았던 2차 계획은 이제 비로소 위험성 평가를 위한 틀을 마련하고 있다. 안전문화 개선을 위한 노력도 여전히 시작조차 하지 못했다. 당연히 3차 계획은 2차 계획에 대한 평가를 토대로 안전관리시스템이 제대로 작동하기 위한 실무적 과제를 담아야 하고, 그것은 시대적 과제다.

그러나 3차 계획은 개인과 운영사의 책임을 추궁해 사고 원인에 대한 중장기적 진단과 대책 마련을 억제하게 했고, 안전시스템 운영의 전제인 안전문화 개선을 위한 노력도 포기하도록 조장했다. 매뉴얼 준수 문화가 가진 폐해가 많음에도 한 발 더 나아가 법적 조항을 신설해 개인 책임을 더욱 강화하기에 이르렀다. 과거로의 회귀다.

5. 좋은 안전문화는?

그렇다면 안전관리시스템의 정상적 작동을 보장하는 ‘좋은 안전문화’는 무엇일까? 대체로 안전문화는 이렇게 정의할 수 있다.

‘안전에 대해 조직 구성원이 공유하고 있는 일련의 가치, 태도, 가정, 인식, 행동체계로 안전을 조직의 중요한 가치로 인정하는 조직문화’

다소 모호한 개념 규정보다는 좋은 안전문화의 요소를 예시로 들어 어떻게 안전관리시스템의 정상적 작동을 보장하는지 알아보자. 여기에는 영국의 심리학자인 제임스 리즌의 4가지 안전문화를 예로 들었다. 각국 운영사가 가진 좋은 안전문화를 참고하기 위해서는 노르웨이 NSB와 스위스 SBB의 사례를 참고하면 좋다.

제임스 리즌은 안전문화의 구성 요소로 보고문화, 공정문화, 유연문화, 학습문화로 제시하고 이들의 상호 작용으로 형성되는 안전문화를 정보문화로 이해하고 있다. 각각에 대해 자세하게 살펴보자.

(1) 보고 문화(reporting culture)
-구성원이 위험이나 니어미스에 대해 보고할 준비가 되어 있는 조직 분위기. 보고의 질과 활동을 결정하는 데에는 다음 5가지 요인이 영향을 준다고 하며 위험성평가의 질을 결정한다. ①보고하였을 때 정당하지 않은 징계가 있어서는 안된다. ②비밀유지와 보고자를 식별할 수 없도록 해야 한다. ③자료 획득과 분석을 담당하는 부서와 징계나 제재를 담당하는 부서를 분리해야 한다. ④보고에 대하여 신속하고, 유연하게 반응하며 이해할 수 있도록 피드백이 이루어져야 한다. ⑤쉽게 보고할 수 있어야 한다.

(2) 공정 문화(just culture)
-신뢰분위기를 형성하여 필요한 정보 제공을 서로 조장하고, 때로 보상을 주며, 허용하는 행동과 그렇지 않은 행동을 명확하게 구분하여 행동에 지침을 제공해야 한다. 악의적 행위, 태만 등에 의한 불안전한 행동은 처벌의 대상이 되지만 고의성없는 사고에 대해 개인을 무차별적으로 처벌하는 것은 공정하지 않은 것이다. 공정문화는 보고문화는 결정하는 중요한 요소다.

(3)유연 문화(flexible culture)
-고신뢰조직은 위험 상황에 직면하더라도 스스로 본래 상태로 되돌아올 수 있는 능력을 갖춰야 한다. 유연문화는 평소 전통적 수직적 구조를, 위기시에는 수평적 직능적 구조로 변환할 것을 요구한다. 이에 의해 위기시에는 위기 관리 기능의 권한을 현장 관리자에게 위임한다. 신뢰와 협력의 문화, 창의적인 문화가 어우러짐으로 비로소 가능한 것이다.(좋은 안전문화 사례로 알려진 스위스와 노르웨이 철도의 조직 목표가 고신뢰조직이며, 유연문화 형성을 위한 노력을 중점적으로 기울이고 있다.)

(4)학습 문화(learning culture)
-조직의 안전정보시스템으로부터 올바른 결론을 도출할 수 있는 의지와 능력, 변화가 필요할 때 필요한 의지가 있어야 한다. 구성원들은 자신들이 배운 교훈을 구조, 행동으로 재구성할 수 있는 방법을 공유하고 있도록 노력한다.

안전문화는 희망하는 것을 완전하게 얻을 수 있는 것이 아니라고 한다. 안전문화는 과정이 결과보다 중요한 것으로 보고 지속해서 개선되어야 할 과정이다. 따라서, 안전문화 개선을 의도하는 국가와 운영사의 철도안전정책은 장기적인 계획을 실행할 제반의 태세가 수반되어야 가능하다.

6. 최근 노조의 철도안전 활동 방향

우리는 위에서 1. 한국철도의 안전관리체계의 중요한 변화가 제2차 철도안전종합계획을 통해 이루어졌다고 살폈으며, 2. 안전관리시스템의 실질적 작동을 보장하는 안전문화에 대해 제임스 리즌과 스위스 철도의 몇 가지 예시를 들어 알아보았다.

3. 한국철도의 안전문화는 철도 선진국의 안전관리시스템의 외형을 옮겨 왔지만 내실을 얻기 위해 안전문화의 근본적인 개선이 필요한 반면, 4. 최근 정부의 3차 철도안전종합계획은 이에 역행하는 움직임을 보이고 있다.

그렇다면 우리 노동조합의 철도 안전 활동 방향은 무엇인가? 최근 우리 노동조합이 사측에 제안해 구성된 노사공동위원회 안전분과의 활동 방향을 통해 살펴보기로 한다.

노사공동위원회 안전분과는 철도 안전 재정립을 위해 해외 철도(노르웨이, 스위스, 일본, 독일)의 안전 사례 연구를 진행하며 다음의 3가지 방향을 이루고자 활동하고 있다.

첫째, 안전문화의 전환을 위한 기본 토대 마련
-위에 서술한 안전문화(억압 통제적 현장 문화, 매뉴얼 지상주의, 인적오류에 대한 잘못된 시각 전환 등)를 좋은 안전문화로 개선하기 위한 첫 출발로서 이번 연구 결과를 확보하고자 한다.

둘째, 철도사고대응 시스템에 대한 평가와 합리적 재구축 노력
-철도 사고시의 초기 대응 문화, 사고 복구 절차상의 문제점 개선, 사고 원인 규명과 이후 대책 마련 등 전 과정에서 잘못된 점을 개선하기 위한 연구 결과를 확보하고자 한다.

셋째, 철도안전 활동에 대한 노동조합의 적극적 참여 및 책임성 제고
-한국 철도의 여건상 철도 안전의 중요한 축으로서 위상을 확보하지 못하고 있다. 우리 노동조합이 각종 안전 프로세스에 참여하기 위한 방안을 해외 철도 사례를 참고해 마련하고자 한다. 아울러 우리 노동조합의 안전 정책 역량을 축적해 철도안전전문위원회 등 상설적인 기구를 마련하기 위한 노력도 기울이고 있다.

(끝)

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위 글은 몽골철도노조 방문단과 함께할 안전 관련 세미나 자료로 작성한 것이다.

우리 철도 현실을 비판하는 내용도 담겨 있지만, 그보다 훨씬 더 많은 장점이 생략되어 있다는 점을 양해하시라.

안전문화와 관련해선 매우 중요한 기로에 서 있다.

물론 언제나(철도 발전의 가장 큰 걸림돌은 정부다!) 그 반대편엔 정부 정책이 장벽처럼 자리하고 있다.

특히, 최근 3차 철도안전종합계획은 더할나위 없이 실망스럽다!!!

정부(국토해양부)를 그저 욕할려고 하는 소리가 아니다! 휴우~!!

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